On Hong Kong – Beijing relations, High Degree of Autonomy and Human Rights

在黑手前的法律──中港權力、高度自治及人權(法律學生的擔憂二)

承上篇所言,在中港政府、北京與港人的政治拉扯絕對是在法律之中,而危機在中港權力、高度自治及人權三方面敲響警號。就算不談基本法與中國憲法的內在矛盾,基本法所保障的權力分配及行使制度及公民權利其實亦危在旦夕。筆者嘗試對比九七時設計者的考慮,以及現時法律學者就政改的評論,反映基本法下的權力設計已經出現問題。

中港權力失衡 高度自治不再

筆者找到香港特別行政區基本法起草委員會委員蕭蔚雲教授在1993年的《香港基本法与一国两制的伟大实践》(海天出版社 1993年),細看當時北京法律學者的想法。蕭教授解說,「一國兩制」是就香港及一些少數地區所實行的資本主義及中國內地主體堅定不移地實行社會主義的安排。為了維持原有的資本主義制度和生活方式,香港要實行與其資本主義經濟相適應的資本主義法律──普通法。他強調,普通法是符合中國憲法第31條的整體精神,及符合「一國兩制」的方針。

那麼,蕭教授如何看高度自治?他認為基本法第22條規定中央與香港雖然不是聯邦或對等的關係,但亦規定了香港可有高度自治權,包括行政管理權、立法權、獨立的司法權及終審權。與白皮書中的「全面管治權」不同,他的解說指明行政事務的範圍非常廣泛,除了某幾項之外,政府可自行處理其他所有行政事務。這是比不同省、自治區、直轄市以及民族自治的地方都要高。

回看現時的香港,中央政府自零三年嚴重收緊對港政策是不言而喻,強世功亦指「實際上反映了中央不斷調整治港思路和治港策略」。因為中國經濟已轉至權貴資本主義,由此推斷中央政府根本無需尊重香港的獨特制度,一國一制已是事實。縱然香港依然有相對不同的制度,高度自治在港府偏重中央取態,並且沒有港人及法律界鏗鏘的保護下,只是語言偽術。

普選的法律標準由始至終不被北京承認?北京是有條件接受國際公約的效力。蕭教授指,因為公約完全符合中英聯合聲明附件一的規定及完全符合香港的現狀,委員會於是認為兩條國際公約「適用於香港的規定將繼續有效」,可以由成文法、普通法及行政措施執行。不過,這個說法很危險。人大一旦認為香港現況有變,就可隨意剝奪本來被保障的權利。例如,他們會說「基本法沒有規定自決權,因為香港自古以來即是中國領土的一部份,不存在自決的問題」。如此這般,香港人就沒有了決定自己的政治地位的權力。

在人權方面,中央政府顯然未有重視香港市民的人權保障,反而置在政治利益之下。蕭教授赤裸說明:因為人權法案條例(Bills of Rights Ordinance)是在基本法起草的時候草擬,而且英國政府未有通知中國政府,因此是不符合中英聯合聲明的精神及維持基本保持不變的義務,甚至是與基本法相互抵觸。近日,強世功亦說國際公約不符合中國憲法,意味著中央政府不尊重及不承認國際公約的效力,難怪建制派等議員都紛紛說著沒有什麼國際標準。

下一場戰役在保護人權法

其實,人權法在國際上已有完整及清晰的理解。從香港行之有效的三方人權制度(tripartite framework)看,國際公約定下了人權保障的框架,基本法以小憲法形式又承認了公民權利,而人權法案條例把條文落實到本地立法之中。國際公約第2條主張反歧視、第25條說明參與政治及選舉相關權利,及第26條要求人人在法律上一律平等。但強世功詭辯國際公約的普選規定不適用香港,港府官員及北京學者亦多次挪用第25(b)條的保留條款,指公約不篩選的要求不適用。其實,94年的高等法院已經指出該條文適用的對象為由選舉以外方式產生的立法局及行政局。按公約第40條,一旦立法會有局部的選舉,保留條款就告失效(A dead letter)。因此,國際公約及人權法對基本法第25條的規定及解釋根本依然適用。

再者,聯合國人權事務委員會作為最高權威,具體列明《公民權利及政治權利國際公約》中的要求。相關法律的解釋可見於《第25號一般性意見》 (1996 年7 月12 日)。這包括不被不合理地限制的被選權:「對行使第二十五條保護的權利規定的任何條件應以客觀和合理標准為基礎。 … 對競選權施加任何限制 … 必須以客觀合理標准為依據。不得以無理或歧視要求如教育、居住或出身或政治派別等理由來排除本來有資格競選的人參加競選。」2013年4月29日,聯合國人權事務委員會審議香港人權報告時,亦促請香港政府「採取一切必要措施,使立法會經普及平等的選舉產生,並確保對《基本法》作出的所有解釋(包括涉及選舉及公共事務的解釋)符合公約的規定。」香港政府及北京政府應該尊重國際公約的框架及要求。

結言──落實國際公約及人權法本為應有之義

「恆久警惕乃自由的代價。」在這風高浪急的政改爭論,大家要立刻警告及挑戰任何與法治精神及法律理解有所偏差的決定。與此同時,我們要裝備自己,加強及普及對人權法的了解(legal education),亦要了解法律中的政治。這其實也是支援抗命的市民、帶動社會改革的重要一環,一方面激發社會改革,另一方面在對抗建制(status quo)運動中保護自己及同伴。當然,如果有機會,我覺得視政改作為修憲運動的前炮,將可及時適切地處理中港權力、高度自治及人權的憲政問題。此乃筆者簡略的想法,希望拋磚引玉。

另見:〈在黑手前的法律──政制與法治(法律學生的擔憂一)

廣告

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com Logo

您的留言將使用 WordPress.com 帳號。 登出 / 變更 )

Twitter picture

您的留言將使用 Twitter 帳號。 登出 / 變更 )

Facebook照片

您的留言將使用 Facebook 帳號。 登出 / 變更 )

Google+ photo

您的留言將使用 Google+ 帳號。 登出 / 變更 )

連結到 %s